（原标题：户改过渡期力推居住证 将覆盖2亿城市外来人口）

居住证能否成为中国户籍制度改革的敲门砖？这取决于附着其上的公共服务成色几何。

近日，国家发改委相关人士表示，目前全国已有28个省（市、区）出台了户籍制度改革的具体方案，下一步将在年内全面落实居住证制度。经济观察报进一步获悉，按照国家发改委等方面的规划，在“十三五”期间，全国大约将有2亿城市外来人口将领到居住证。

接近国家发改委的专家告诉经济观察报，国家发改委正在会同有关部门，督促各省市严格遵照国务院颁布的《居住证暂行条例》（下称《条例》）规定出台本地的居住证管理办法，绝不能在具体落实中打折扣。

自去年12月国务院颁布《条例》以来，已经有河北、吉林、天津、江西、甘肃等多个省市相继出台并实施了本地居住证具体实施办法。对照来看，各省（市、区）的居住证制度与国家版的《条例》相比，提供的公共服务和便利的范围均有不同程度扩大。

但下一步要建立、完善居住证制度体系，还涉及到与教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域改革的衔接。上述专家称，这需要国家发改委甚至更高层强有力的推动。

管理流动人口

一位接近国家发改委的专家对经济观察报说，实施居住证管理最主要的目的，就是通过居住证登记的方式对城市流动人口进行管理，再往深里讲，是想通过建立居住证制度来逐步实现农民工市民化，以实现“十三五”规划纲要提出的户籍人口城镇化率达到45%的目标。

按照国家发改委掌握的数据，目前全国户籍人口城镇化率大约是40%，到“十三五”期末，要提高5个百分点的人口城镇化率，相当于就要有1亿人在城镇落户，也就是真正转为城市居民的户口。

国家发改委进一步测算的数据显示，到2020年，在1亿人落户城镇之外，城市中大约还会有2亿的农业转移人口需要安置。有关部门决定今年全面落实居住证制度，实际上就是对这部分城市流动人口进行管理。

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧对经济观察报表示，按照前述《条例》中第三条规定，居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的“证明”，因此，并不能确保申领了居住证，持证人就能与当地市民一样，真正享受到同等的基本公共服务权利。

唐钧进一步分析称，现在中国的很多大城市、尤其是特大城市都在筑“土围子”，在户籍政策、人口政策上想“割据一方”，都是想方设法要把所谓的“低素质人口”排挤出去，预计这将会影响到居住证制度的有效实施。

对此，前述接近国家发改委的专家告诉经济观察报，目前河北、江西等多个省市已经相继出台了本地居住证管理办法，从整体上来看，虽然各地居住证“含金量”有所差异，但与《条例》中的规定相比，其提供的公共服务和便利的范围均有不同程度扩大。

比如，《条例》规定，居住证持有人可以享受6项基本公共服务、7项办事便利；河北省方面相对应的规定是：居住证持有人可享受8项基本公共服务、8项办事便利；江西省的规定是：居住证持有人可享受7项基本公共服务、8项办事便利等。

对于下一步各地大力推进的居住证制度，绝大部分专家认为是户改的突破口。比如全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻对这项改革就很乐观，认为居住证是一种普惠制度，对于大城市，特别是北上广这种特大城市，可以靠居住证制度倒逼城市政府为外来人口做好基本公共服务配置；中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟则表示，由于户籍制度改革无法一步到位，通过设立门槛并不高的居住证制度，将使中国朝着实现基本公共服务均等化迈出重要一步。

不过，也有专家对推广居住证的作用持不同的态度。中国经济体制改革研究会研究员李昌平认为，从暂住证转变为居住证，仍然是“换汤不换药”，背后的实质问题还是附着于户籍上的福利待遇存在较大差别，唯有破除户籍藩篱，消除地域福利待遇差别，才能真正解决城市流动人口管理问题。

户改权宜之举

2010年5月，国务院文件首次提出在全国范围内实行居住证制度，但在此之后，国家发改委、公安部等方面推动实施居住证制度的进展一直很缓慢。

据前述接近国家发改委专家介绍，早在2002年，上海市就开始实施居住证制度，居住证申请对象为本科以上学历或者具有特殊才能的国内外人员，之后，为了吸引高技术人才，该项制度也陆续在深圳、成都、武汉、西安等大城市，以及一些中型城市逐步推行。

随着越来越多的城市推行居住证，中央也逐步认可了居住证制度的优势。现在有关部门希望通过居住证制度作为户籍改革的过渡性政策，建立与居住年限、参与社保缴费等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，直至实现户改的最终目标——剥离户籍承载的各种福利待遇，回归管理住户人口基本信息的户籍制度本位。

在实施居住证制度之后，从享受的福利待遇上看，持有居住证和拥有城市户口之间的差距还是差了一大截。唐钧、李昌平等认为，实际上这还是存在身份歧视。前述接近国家发改委的专家对此的解释是，居住证制度只是户籍改革、城镇化进程中的权宜之举，但在中国目前的情况下，既定户籍制度不可能短期内完全废除，因此实施居住证制度，并且以积分落户作为一个过渡的措施，还是十分必要的。

中国人民公安大学治安学院教授伍先江也认为，在各地实施居住证制度中，一拿到居住证就完全享受城市福利也是不现实的，各地可以结合经济社会实际情况，不断创造条件逐步实现。因此，下一步推进居住证制度，还涉及到与教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域改革的衔接。

前述接近国家发改委的专家告诉经济观察报，这些方面，中央层面已经对此作出一系列安排，比如，在义务教育方面，按照相关政策，从今年1月1日起，中国将建立城乡统一的义务教育经费保障机制，其中最大的亮点，就是“钱随人走”，核算下来，大约会有1300万进城务工人员随迁子女直接受益。

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