（原标题：国土资源"十三五"规划:建设用地总量和供应强度要"双控"）

《国土资源“十三五”规划纲要》确定了土地、矿产、地质、海洋、测绘地信5领域18项主要指标，更加突出资源保护，体现资源利用节约集约，为经济社会发展提供资源保障，突出生态文明建设和民生。在节约集约用地要求下，面对“去库存”任务，“十三五”时期全国新增建设用地将比“十二五”减少约669万亩——

国土资源部近日印发《国土资源“十三五”规划纲要》，为确保18亿亩耕地红线，“十三五”期间将设立的约束性指标包括：全国适宜稳定利用的耕地保有量在18.65亿亩以上，基本农田保护面积在15.46亿亩以上，确保建成高标准农田8亿亩、力争10亿亩。而与“十二五”相比，新增建设用地总量将收紧，控制在3256万亩。

建设用地增加更多靠存量

随着国内一二线城市地价飞涨、地王频出，人们对未来建设用地供应颇为关注。

《国土资源“十三五”规划纲要》提出，将实行建设用地总量和强度双控措施，逐步减少新增建设用地计划，控制单位国内生产总值建设用地强度。这也是我国首次在国家规划中把建设用地总量和单位生产总值建设用地强度作为约束性指标。

在建设用地总量收紧的情况下，未来建设用地将更多依靠存量。《纲要》提出，要盘活存量建设用地，提高存量建设用地供地比重。严格核定各类城镇新增用地，有效管控新城新区和开发区无序扩张。

对于大城市而言，建设用地规模管控将更加严格。前几日，国家发展改革委公布的长江三角洲城市群发展规划显示，目前存在的问题是城市建设无序蔓延，空间利用效率不高。要严控特大城市和大城市的建设用地规模，上海则要实现建设用地规模减量化。

此前，国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上也曾表示，对特大城市、超大城市和资源环境超载的城市，我国将加快划定永久性开发边界，形成空间硬约束，其他城市可以分期划定，促进集约发展。

《纲要》提出，“十三五”期间，新增建设用地总量控制在3256万亩。而在“十二五”期间，这一数字是3925万亩。规划同时提出，“十三五”期间，单位国内生产总值建设用地使用面积降低20%。

业内人士分析认为，这意味着新增建设用地规模控制将更加严格，前几年兴盛一时的新城新区和开发区规模无序扩大的势头将被严控。

《纲要》同时提出，要严格控制农村集体建设用地规模，盘活农村闲置建设用地。制定工业用地等各类存量用地回购和转让政策，降低工业用地比例。明确闲置土地认定标准和程序，加快闲置土地处置，严厉打击浪费和囤积土地行为。

而且，这些措施将最终分解落实。《纲要》提出，要把双控目标同经济发展、环境改善、社会和谐目标有机结合。建立目标责任制，纳入经济社会发展综合评价体系，作为考核领导班子和选拔任用干部的重要依据。

深化土地管理制度改革

“十三五”期间，改革已成共识。《国土资源“十三五”规划纲要》提出，审慎稳妥推进农村土地制度改革。总结农村土地制度改革试点经验，推动相关法律法规修订，在全国复制推广。完善土地征收制度，缩小征收范围，规范征收程序，公开征收信息，健全对被征地农民合理、规范、多元补偿保障机制。

同时，将规范农村集体经营性建设用地产权管理，明确入市主体、范围和途径。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，建立与国有土地同等入市、同权同价、流转顺畅、收益共享的入市机制。

这一政策实际已在进行之中。6月3日，银监会、国土资源部联合印发的《农村集体经营性建设用地使用权抵押***管理暂行办法》提出，具备处分权的两类农村集体经营性建设用地可开展使用权抵押融资，适用范围是此前国家确定的15个农村集体经营性建设用地入市试点地区。

此外，将深化矿产资源有偿使用制度改革。完善矿业权出让制度，制定矿业权出让制度方案，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，扩大市场化竞争出让范围。以新疆油气勘查开采改革试点为突破口，稳步推动油气资源勘查开采体制机制改革，有序放开油气勘查开采市场。探索建立适合油气勘查开采特点、发挥市场配置资源决定性作用的探矿权竞争性出让制度，引入社会资金，加大油气勘查开采力度。完善勘查区块退出机制，提高探矿权使用费和最低勘查投入标准，促进区块流转。

扩大有效投资保障供应

《国土资源“十三五”规划纲要》提出，要结合土地利用总体规划调整完善，围绕扩大有效投资，加快建设用地审批和供应，保障基础设施、民生工程、新产业新业态和大众创业万众创新用地需求。

事实上，在当前经济下行压力之下，已有多项“稳增长”的用地政策陆续出台。5月，《土地利用总体规划管理办法（征求意见稿）》对外发布。同时，国土资源部下达了今年的全国土地利用计划，明确要求重点支持基础设施建设，重点保障交通、水利、能源等基础设施和军事建设；土地计划将向中小城市和特色小城镇倾斜，向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜；保障养老、旅游、物流、光伏等产业，以及新产业新业态和大众创业、万众创新发展用地等。

国土资源部规划司副司长鞠建华表示，为有序拓展建设发展空间，“十三五”期间将支持公共交通设施用地立体综合开发，落实铁路建设土地综合开发政策。完善政府与社会资本合作模式（PPP）用地政策，支持创新融资模式。

同时，按照去产能要求，严格控制钢铁、煤炭等产能过剩行业和“僵尸企业”土地供应，制定鼓励支持政策，引导其退出、转产和兼并重组。

据了解，此前国土资源部已经出台《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出继续严把钢铁、煤炭等新增产能项目建设用地供应闸门，对新建项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目，一律不予受理用地预审。兼并重组、转产转型企业的土地，涉及改变用途的，经批准可采取协议出让方式办理用地手续。（经济日报记者 黄晓芳）

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