（原标题：北京将组建城市管理委员会）

5月24日至25日，中共北京市委十一届十次全会召开。全会深入学习贯彻中央城市工作会议精神，研究做好新形势下的北京城市工作。市委书记郭金龙主持会议并讲话。市委副书记、市长王安顺就《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见（审议稿）》作说明。

会议期间，与会人员学习了习大大总书记、李克强总理在中央城市工作会议上的讲话及中央有关文件。会议分组审议了《意见（审议稿）》和全会决议草案等，并就做好首都城市工作提出意见建议。

会议还表决通过了《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》《中国共产党北京市第十一届委员会第十次全体会议关于追认给予张慧光开除党籍处分的决定》《中国共产党北京市第十一届委员会第十次全体会议决议》。

郭金龙：高水平规划建设城市副中心

郭金龙指出，北京作为首都，是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。这四大核心功能是首都的本质特征，也是这座城市发展的核心价值所在。要自觉把落实城市战略定位作为全市发展的主题，紧紧围绕增强首都核心功能谋划和推动全市发展。一是以城市更高水平、更可持续的发展带动全市经济社会发展。二是各区都要主动融入增强首都核心功能的大局。三是高水平规划建设城市副中心。四是更加自觉地推动京津冀协同发展。

郭金龙强调，要坚持不懈治理生态环境，不折不扣地完成好到明年年底PM2.5浓度降至60微克/立方米左右的标志性指标。要坚决守住2300万的人口“天花板”，今年力争实现城六区常住人口由增到减的拐点。要完善城市公共服务，抓好街道社区建设，积极推广开放式小区、大院建设。

郭金龙指出，城市发展特别是城市管理中的一些问题，必须通过深化体制机制改革来解决。推进规划、国土机构合并，从管理职能上实现“两规合一”，将促进城市规划转型与土地利用方式转变相互融合，使空间规划与土地利用规划更一致。另外要形成城市管理合力。这次调整城市管理的部门职责，组建市城市管理委员会，并明确为城市管理主管部门，进一步完善综合管理与专业管理相结合、多部门共同履行城市管理职责的格局。

王安顺：意见起草坚持“以人民为中心”

王安顺就《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见（审议稿）》起草的有关情况，向全会作说明。

他说，为了起草好这个《意见》，着重考虑了以下四个方面：一是坚持首都城市战略定位，深入贯彻落实习大大总书记视察北京重要讲话精神和中央关于城市工作的重大决策部署；二是坚持问题导向和目标导向相统一，明确破解难题的途径和方法；三是坚持全面深化改革，着力破解制约城市可持续发展的体制机制障碍；四是坚持“以人民为中心”，让人民群众有更多获得感。

王安顺说，提交全会审议的《意见》包括前言和七个部分内容，可分为三大板块。前言和第一部分构成第一板块，从北京城市规划建设管理现状和面临的突出问题入手，适应新形势，提出了首都城市工作的总体要求。

第二部分到第六部分构成第二板块，具体部署了当前和今后一个时期北京城市规划建设管理的重点任务，包括：强化依法科学高效的规划管控体系；构筑国际一流水平的城乡建设格局；建立精细智能的城市管理体制；着力治理城市发展中的突出问题；集中力量建设北京城市副中心等五个方面。

第七部分是第三板块，从加强组织领导、加强法治建设等方面，就保障措施作出了安排。

1 发展目标

【内容】 以城市更高水平、更可持续的发展带动全市经济社会发展。自觉从国家和人民需要的高度来思考和谋划城市发展，更好地落实城市战略定位，增强首都核心功能，努力实现发展可持续、环境高质量、文化有魅力、社会更和谐，把北京建设成为服务保障功能完善、人民群众安居乐业的和谐宜居之都。

【解读】

增强首都核心功能需先疏解腾出空间

首都的核心功能，即北京作为首都所承担的全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大核心功能。

北京市“十三五”规划纲要第二篇即为“优化提升首都核心功能”。从“优化提升”到“增强”有何意义？北京大学政府管理学院教授杨开忠认为，两者其实是一致的。

杨开忠认为，此前北京关于城市功能定位首先提出的是政治中心和文化中心，国际交往中心和科技创新中心的内容包含在前两个功能中，并未单独列出。随着国际交往越来越多，而科技对经济社会的发展驱动也日益加大，所以，首都的核心功能从两个优化为四个，这本身也是增强和优化核心功能的重要组成部分。

如何增强首都核心功能？杨开忠表示，首先需要疏解非首都功能，这也是“十三五”时期北京能否真正解决城市病、能否实现转型的关键问题，因为只有把不太适合首都发展的功能转移出去，才会为核心功能腾出空间，否则就没空间、没资源。可以通过城市副中心建设、从存量、增量和人口调控等来疏解非首都功能。

2 城市副中心

【内容】 高水平规划建设城市副中心。使之成为新时期首都建设的精品力作。要做好副中心155平方公里范围的规划，坚持基础设施先行和生态环境建设优先，扎实推进市级行政机关搬迁，带动公共服务资源转移，注重创业就业与居住功能均衡，增强对中心城区疏解功能的吸引力。

【解读】

城市副中心社区配套高于中心城

昨日，北京市“展望‘十三五’发展谱新篇”系列形势政策报告会的最后一场在通州召开，市规划委副主任王飞对城市副中心规划的进展与亮点进行了解读。

据王飞介绍，现在的北京城市副中心就是原来通州新城的范围，面积大约为155平方公里，当前城市副中心的规划正在编制中，编制完成后还需要上报中央。

“城市副中心社区的教育、医疗、养老配套指标将全部高于中心城。”王飞说。

而在中央提倡的开放式街区、综合管廊等新观念、新技术方面，城市副中心也将先行先试。根据昨天披露的规划要点，副中心建设适合步行、空间开放、环境宜人的小尺度街坊，规模控制在1至2公顷，原则上不再建设封闭式居住社区；市政管线由直埋向综合管廊建设转变，杜绝“马路拉链”，降低对城市日常交通和景观的干扰。

此外，高品质城（资料、购买、论坛）市公共空间方面，将建设完全对市民开放的滨水绿色空间，实现每个街区内都拥有一处高品质的集中公园绿地，实现约85%居民居住在距公园200米范围内，保障市民步行十分钟到达公园。

3 京津冀协同发展

【内容】 推动京津冀协同发展是重大国家战略，目标是加快建设现代化新型首都圈，打造具有较强影响力的世界级城市群，推动形成我国经济发展新的支撑带，也是北京实现可持续发展的必由之路。各级各部门要积极探索实践，努力形成可复制、可推广的经验，进一步克服“舍不得”的思想，着眼于更大范围的资源优化布局，发挥好北京优质资源特别是创新资源的辐射带动作用，推动形成京津冀协同创新共同体。

【解读】

通州与“北三县”将“规划一张图”

京津冀协同发展的大背景下，新版北京市总体规划的另一亮点是“区域协同”。

以往规划常常是各地自顾自，新版的规划则会打破“一亩三分地”，站在更大尺度上统筹考虑城市空间布局。市规划委副主任王飞昨日表示，北京周边的跨界城市组团作为维护区域生态安全格局的重点地区，受首都的辐射带动影响，这些地区发展需求强烈，必须要加强统一规划和共管共治，统筹协调建设实施的时序，促进规划合作非常重要。

“我们积极与河北廊坊、保定、天津武清等北京周边市县开展规划对接，建立机制，努力实现‘规划一张图’。”王飞说。

记者了解到，未来通州与北三县将加强跨界地区统一管控，统一规划，实现“规划一张图”，共同开展生态红线和城市开发边界划定工作，严控城市发展规模，加强生态廊道管控，并在城市副中心与中心城区、东部地区和北三县之间建设大尺度绿色空间，防止连片发展，从而保证地区的生态安全与合理开发。

在交通方面，重点是推进区域交通一体化建设，实现跨界互联互通，强化交通与城市功能的协调配置。副中心位于京津发展轴和京唐秦发展轴在北京市域内的交汇点，特别是副中心与首都机场和新机场的交通连接，将有利于进一步推动京津冀区域协同发展。一是加强与区域的快速连接，重点推进京唐城际等规划建设，实现与津冀互联互通。二是加强与东部地区顺义、平谷、大兴、亦庄新城的交通可达性，特别是两个机场的交通联系。三是加强与中心城区的联系。通过轨道交通建设和一批道路的提及改造，提升交通运行效率，实现半小时到达。

另一个重点发展的地区则是北京新机场地区。目前，北京已经搭建了规划协调与服务平台，促进了大兴区与廊坊、固安、永清等地的沟通协调，全面推动了北京新机场和临空经济合作区规划的统筹。

4 人口控制

【内容】 要树立“紧凑城市”“精明增长”的理念，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，将环境容量和综合承载能力作为发展的基本依据。要坚决守住2300万的人口“天花板”，今年力争实现城六区常住人口由增到减的拐点。

【解读】

实现人口由增转降可让“人随功能走”

2015年出台的《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，到2020年北京全市常住人口不超2300万人。此后，北京市“十三五”规划纲要又进一步提出了北京人口控制分年度计划，其中提出，城六区常住人口在2014年基础上每年降低2-3个百分点，争取到2020年下降15个百分点左右。

今年2月，市发改委主任卢彦向媒体表示，2016年北京市要确保完成人口调控目标，城六区常住人口较2015年下降3%，实现人口由增转降的拐点。其中，东城、西城继续保持负增长，朝阳、海淀、丰台、石景山要首次实现负增长。平原五区和山区在做好自身人口调控工作的同时，有序承接中心城人口疏解。

北京市社会科学院副院长赵弘表示，城六区常住人口今年下降3%，实现由增到减的拐点，这一目标对北京来说会有一定难度。目前城六区人口的疏解主要是通过“以业控人”，通过调整《北京市新增产业的禁止和限制目录》，减少一些产业的发展，减少就业岗位，加快一些非首都功能的疏解，让“人随功能走”“人随产业走”，从而减少人口集聚。

赵弘表示，以业控人目前是比较现实的做法，“通过就业岗位的减少，功能的减少，这样的人口的减少是比较稳定的，持续的”。

5 生态治理

【内容】 要坚持不懈治理生态环境。以顽强的意志扛起生态环境建设的责任，以大气和污水治理为重点，以改善环境质量为主攻方向，打好环境治理的攻坚战、持久战，不折不扣地完成好到明年年底PM2.5浓度降至60微克/立方米左右的标志性指标，多出群众看得见、摸得着、能受益的治理成果，增强全社会的信心。

【解读】

增加全年优良天数让大气治理成果看得见

环保专家彭应登认为，北京要在2017年年底实现PM2.5年均浓度降至60微克/立方米的目标，难度确实非常大。2015年北京PM2.5年均浓度为80.6微克/立方米，2014年该数据为85.9微克/立方米。这意味着，从2015年底到2017年底，北京用约两年时间，PM2.5年均浓度要降低约20微克/立方米，“对于北京这个超大城市，这样的下降幅度难度可想而知。”

彭应登说，北京一直在朝此方向努力，也彰显了北京市治理大气污染的决心。难度这么大如何治理？他认为，首先，压减散煤是重中之重；其次，要控制高污染排放车辆。另外，要下大力气治理“小散乱污”现象。抓好这三点并且做到极致，“天帮忙、人努力”，北京的大气治理会有显著成效。

近年来，有不少群众认为，官方发布的空气质量改善数据和真实感受有一定差距。彭应登说，北京的空气重污染主要发生在采暖季，而采暖季的空气污染对人们影响大，因此也让大家较容易忽略非采暖季的治理成果。其实十余年来，北京治理大气的努力有目共睹。未来，北京还是要坚持大气治理，增加全年的优良天数，使得大气治理的成果真正让群众看得见、摸得着。

6 机构改革

【内容】 推进规划、国土机构合并，从管理职能上实现“两规合一”，将促进城市规划转型与土地利用方式转变相互融合，使空间规划与土地利用规划更一致。将规划管理纳入法治化轨道，守住红线、把住底线，保证规划意图有效实现。

【解读】

规划、国土机构合并政策衔接将较大改善

中国人民大学公共政策研究院执行院长毛寿龙说，近年来，我国很多城市都曾提出过将规划与国土机构合并，但很少有过实质推进，这一次，北京先行先试，最主要的原因应为北京土地政策近年来的持续收紧，凸显出城市规划与土地资源之间的矛盾。

“城市规划涉及很多部门，但是土地却是其中最主要的承载。”毛寿龙说，很多时候城市规划做出来了，但是与土地部门在接管时却面临了问题。近年来，北京城市化进程不断加快，土地政策持续收紧，建设用地已经不再建议增加，在这样的情况下，城市规划和土地规划的衔接就更加重要。

毛寿龙指出，本次北京将推进规划、国土机构合并，从土地要素的有效利用以及相关规划的土地政策衔接上，都将得到较大改善。

■ 焦点

郭金龙的讲话有哪些新提法？

破除“一亩三分地”思维定式，找准自身的“成长坐标”，形成对中心城区的“反磁力”……北京市委书记郭金龙在市委十一届十次全会上的讲话，不断出现“新提法”。在这些新提法的背后，也展现了北京未来城市发展和城市治理的“新思路”。

各区要坚决破除“一亩三分地”

在谈到北京各区如何融入增强首都核心功能的大局中时，郭金龙在讲话中提出，各区都要坚决破除“一亩三分地”、各自为战的思维定式，变同质竞争为协调配合，形成“众星拱月”的局面，并在这个过程中把握发展机遇，找准自身的“成长坐标”。

北京市社会科学院副院长赵弘表示，北京各区有着不同区位条件、资源优势，也有不同的功能定位，但在目前的实际发展中，各区多以GDP为导向，以自身发展为目标，某种程度上忽略区域定位，而没有形成功能差异定位、错位发展的格局。

赵弘表示，北京此次向各区明确提出打破“一亩三分地”，就是解决各区为了发展，不顾自己区域定位、资源优势进行同质竞争，从而削弱北京整体功能发挥的问题。各区应把视角放在首都功能优化调整方向上，按照京津冀协同发展的要求，实现自己的定位。

从“城市管理”走向“城市治理”

在谈到提高城市工作水平时，郭金龙在讲话中提出，要“创新城市治理方式”。

“从城市管理走向城市治理，治理和管理虽然一字之差，但内涵和要求都有很大不同。”赵弘表示，目前的城市工作以管理为主导，设置了很多条条框框，很多约束条件，“常常是头痛医头，脚痛医脚。”

赵弘说，城市治理则是通过政策、规划等来引导市场主体的行为，使市场主体的行为，以及发展的结果符合治理的意图，“可以说，治理是一种更高层次的引导、疏导，而不是强制性的约束。”

规划国土机构合并、组建城市管理委员会、深化城市管理执法体制改革，是市级层面直接抓的三项重点改革任务，一定要确保取得实效，并以此为标杆，谋划和推动其他各方面改革。推进改革，要加强分类指导，注重精准施策。推进改革，考验的是责任和担当。各部门各区要既当改革的促进派，又当改革的实干家，以“踏石留印、抓铁有痕”的决心把各方面改革谋划好、落实好。

加强组织领导，必须抓好责任的落实。全会通过的《意见》，绝大多数任务都有时间要求。要对任务进行分解，明确主责单位、配合单位，把责任落实到人，一步一个脚印、稳扎稳打向前走，争取早日见到成效。

——北京市委书记郭金龙

A08-A09版采写/新京报记者 赵实 邓琦 王硕

通州与北三县将加强跨界统一管控 统一规划

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